Соотечественники. Кто они?

В свете последних драматических событий касающихся судеб наших сограждан - жителей российских анклавов Храх-уба и Ульян-уба, заставляют нас еще раз обратиться к теме соотечественников проживающих в ближнем зарубежье, попытаться найти приемлемые механизмы решения проблемы, в рамках действующего российского законодательства.

В данной публикации мы попробуем рассмотреть подробнее политико-правовые аспекты взаимодействия России с зарубежными соотечественниками.

На сегодня, в обыденном понимании определение «соотечественники» охватывает выходцев из страны, живущих за ее пределами. В случае с Россией формируется противоречие: с одной стороны, у широких слоев населения укоренилось представление о целостности советского пространства, в соответствии с которым все население стран бывшего СССР является «соотечественниками». С другой стороны – новые независимые государства усиленно укрепляют свой суверенитет и сужают пространство распространения в первую очередь русского языка на своей территории, что заставляет проводить границу «свои – чужие».

В российском законодательстве понятие «соотечественник» трактуется предельно широко. В соответствии со ст.1 Федерального закона о государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом № 99-ФЗ от 24 мая 1999 г., под понятием «соотечественники за рубежом» подразумеваются не только граждане России за пределами РФ, но и эмигранты из России и СССР, утратившие российское гражданство. А также все граждане СССР, проживающие за пределами России. По закону соотечественниками являются и потомки лиц, принадлежащих к вышеуказанным группам, за исключением потомков лиц титульных наций иностранных государств.

На практике это означает, что соотечественниками Россия признает выходцев из советских республик и их потомков, если они переехали в другие государства. Государство оказывает соотечественникам помощь и поддержку в области основных прав и свобод человека и гражданина, в экономической и социальной областях, в области культуры, языка и образования, информации. Отметим сразу, что с момента начала реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников уже более 44 тысяч бывших соотечественников с семьями вернулись в Россию.

Вместе с тем, важнейшими элементами, обеспечивающими жизнедеятельность российских зарубежных общин, являются сохранение их этнокультурной самобытности, поддержка русского языка и языков народов России, российской культуры, традиций. Серьезную озабоченность вызывают в данной связи действия некоторых государств по вытеснению русского языка, а также языков национальных меньшинств из образовательной, культурной, общественной и повседневной жизни.

Результаты всероссийских опросов, проведенных ВЦИОМ, показывают, что приоритетным направлением поддержки соотечественников большинство россиян считают создание условий для возвращения соотечественников в Россию (55%). В пользу поддержки соотечественников «на местах», т.е. в тех странах, где они в настоящее время проживают, высказалось около четверти опрошенных.

Принятие Государственной программы по поддержке добровольного переселения соотечественников в Россию в 2006 г., общественное мнение встретило с энтузиазмом: более половины опрошенных в 2006 г. высказали мнение, что после принятия программы возвращение соотечественников-переселенцев в Россию ускорится и упростится. В целом, позитивное восприятие программы сохранилось и в 2008 г., хотя уровень оптимизма по отношению к ней снизился с 57% до 46%. При этом политику российских властей по защите прав соотечественников за рубежом россияне оценивают достаточно скептично: по данным всероссийского опроса 2008 г., эффективной ее считают 21% респондентов, малоэффективной - 37%, неэффективной – 20%.

Основная проблема – отделение от СССР территорий с компактным проживанием русских и других народов оказавшиеся разделенными границами, которые на территориях своего исторического проживания в границах Российского государства и Союза ССР стали соотечественниками для Российской Федерации, для всех россиян. «Разделенность» стала реальностью и для других национальностей России:  лезгин, осетин, аварцев, рутульцев, цахур и т. д., и это положение требовало своего осмысления и незамедлительного принятия необходимых мер.

Нестабильность экономической и социально-политической обстановки в ряде новых независимых государств, внутренние и межгосударственные конфликты, несущие угрозу личной безопасности, дискриминация по этническому признаку, вплоть до отказа в гражданстве серьезно существенно осложняют положение российских соотечественником за рубежом.

В новых государствах СНГ на законодательном уровне, по сути, была оформлена дискриминация по этническому и языковому признаку российских соотечественников. Одним из доказательств этого является продолжающаяся миграция русских и других национальных «меньшинств» с территорий исторического проживания, ныне находящихся под юрисдикцией иных государств, в Россию.  

Однако формирование эффективной и действенной системы оказания правовой помощи и защиты прав соотечественников за рубежом было бы невозможно без разработки и практической реализации механизмов оказания им правовой поддержки. Основанной на исполнении положений Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, а также международных стандартов по правам человека и других нормативных документов, договоров, соглашений, конвенций, определяющих правовой статус соотечественников за рубежом.

В соответствии с постановлением Правительства РФ № 1064 от 31 августа 1994 года «О мерах по поддержке соотечественников за рубежом» были утверждены Основные направления государственной политики РФ в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и перечень первоочередных мероприятий по их поддержке в государствах - участниках СНГ; образована Правительственная комиссия по делам соотечественников за рубежом, на которую возложена координация всей деятельности по реализации принятого постановления Правительства РФ.  

В числе политико-правовых мероприятий Основными направлениями предписывается:

• провести переговоры с правительствами государств нового зарубежья о заключении соглашений по учреждению русскоязычных радио- и телепрограмм, периодических печатных изданий, а также о беспрепятственном функционировании этих средств массовой информации при соблюдении ими законодательства соответствующего государства;

•  в случае необходимости ставить вопрос о правах соотечественников на заседаниях Совета глав государств и Совета глав правительств – участников Содружества Независимых Государств;

•  осуществлять взаимодействие с российскими общественными организациями и использовать имеющиеся в их распоряжении возможности в вопросах поддержки соотечественников, а также с русскими и славянскими общинами и другими общественными организациями в странах нового зарубежья.

Предусматриваются и дипломатические меры для решения проблем соотечественников, в соответствии с которыми предполагается:

•  обеспечивать защиту прав соотечественников с использованием действующих международных механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств;

•  в случае необходимости добиваться включения вопросов, связанных с обеспечением прав соотечественников, в повестки дня Генеральной Ассамблеи ООН,  Комиссии ООН по правам человека, Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите  меньшинств, направления миссий ООН по установлению фактов в те государства, где нарушаются эти права.  

•  при необходимости поднимать проблему обеспечения прав соотечественников на форумах Совещания (Организации) по безопасности и сотрудничеству в Европе и совещаниях Совета государств Балтийского моря. Добиваться реализации рекомендаций Верховного комиссара СБСЕ по делам национальных меньшинств;

•  использовать возможности неправительственных организаций для воздействия на общественное мнение в тех государствах нового зарубежья, где нарушаются права человека, и для оказания помощи соотечественникам;

•  добиваться скорейшего подписания и ратификации Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным или этническим, языковым и религиозным меньшинствам. Использовать ее механизм для защиты прав соотечественников в государствах-участниках СНГ;

•   провести переговоры о заключении двусторонних соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами государств нового зарубежья о содействии лицам, переселяющимся из России в одно из этих государств и из государств нового  зарубежья в Россию;

•  добиваться заключения соглашений со странами нового зарубежья по вопросам гражданства с целью обеспечения соотечественникам социально-экономических и политических прав, используя для этого имеющиеся у государства возможности;

•  воздействовать через российскую и мировую общественность и международные организации на органы  государственной власти стран нового зарубежья на  предмет изменения законодательства в целях обеспечения гражданских прав некоренного населения.

Постановлением Государственной Думы от 25 октября 1996 года при Государственной Думе был создан Совет соотечественников как постоянно действующий экспертно - консультативный орган. В соответствии с положением Совет соотечественников стал главным экспертным органом для фракций, комитетов и комиссий Государственной Думы при разработке ими законопроектов и других документов, касающихся проблем российских соотечественников.

Основой государственной политики России в отношении соотечественников за рубежом стал Федеральный закон «О государственной политике РФ в отношении соотечественников за рубежом». Проект федерального закона принят Государственной Думой 5 марта 1999 г, одобрен Советом Федерации 17 марта 1999 г., подписан Президентом РФ 24 мая 1999 г.

В законе подчеркивалось, что деятельность Российской Федерации в отношении своих соотечественников строится на общепризнанных принципах и нормах международного права с учетом законодательства государства проживания.  

Важнейшей особенностью Федерального закона является то, что РФ приняла на себя бремя непрерывности российской государственности, согласно которому Российская Империя, Российская республика, РСФСР, СССР и Российская Федерация – один и тот же субъект международного права, не прекращавший своего существования, а институт гражданства соотнесен с принципом непрерывности российской государственности.

Согласно Концепции государственной политики в отношении соотечественников за рубежом должен стать общепризнанным тот факт, что основную ответственность за гарантии индивидуальных и коллективных прав и обеспечение приемлемых условий социального существования всех бывших жителей союзных республик несут образовавшиеся на их территориях государства.

Прежде всего, властные структуры новых государств должны предоставить и обеспечить основные права и создать необходимые условия для соответствующей категории населения, включая предоставление гражданства и равного объема прав и социальных гарантий. В свою очередь, Россия должна всеми доступными и приемлемыми с точки зрения международного права средствами влиять на обеспечение безусловного выполнения этого принципа.

Важными направлениями государственной поддержки соотечественников является финансовая и экономическая поддержка в странах нового зарубежья. Развитие гуманитарных, культурных, образовательных, научных и информационных связей и контактов; обеспечение прав на свободу передвижения, переселения в Россию на добровольной основе или в силу чрезвычайных обстоятельств; поддержка общественных организаций (ассоциаций) и объединений соотечественников; поддержка социально незащищенных слоев. Отметим, что в настоящее время, по различным оценкам, за рубежом проживает более 30 миллионов соотечественников, при этом 20 –25 миллионов – в так называемом ближнем зарубежье и 10–11 – в дальнем.

В начале декабря 2009 года в Государственной Думе РФ были проведены парламентские слушания на тему о законодательном обеспечении приграничного сотрудничества в РФ. Целью слушаний стала подготовка базы по разработке нового федерального закона, регламентирующего принципы и конкретные формы политико-правового и экономического регулирования обширного комплекса вопросов приграничного сотрудничества на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

На заседании присутствовали представители приграничных субъектов РФ.  Данный законопроект представлял большое значение приграничного Дагестана, в частности для лезгинского народа, разделенного государственной границей между Россией и Азербайджаном. По итогам слушаний были приняты соответствующие рекомендации органам исполнительной власти.

Вместе с тем, обозначенные проблемы жителей приграничных с Дагестаном лезгинских сел уже пытались решить на региональном уровне, но безуспешно. Летом этого года это вопрос обсуждался на федеральном уровне - на  встрече с лидером Общероссийского народного фронта (ОНФ), премьер-министром России Владимиром Путиным с главами традиционных конфессий РФ и представителями национальных общин.

Несмотря на то, что результатом той встречи, по общему мнению, стало понимание важности решении проблем, с которыми сталкиваются соотечественники, проживающие в бывших союзных республиках СССР, а также влияние этих проблем  на межнациональные отношения внутри России, проблема двух «спорных» сел по-прежнему актуальна. По мнению эксперта по проблематике российских соотечественников, проживающих за рубежом Дмитрия Кондрашова, «решение национального вопроса в России невозможно без решения проблем соотечественников за рубежом». Эксперт считает, что проблематика соотечественников проживающих за рубежом сегодня является уже не внешнеполитической, а вопросом внутренней стабильности России.

«Даже представители народов Кавказа говорили с Путиным не о проблемах «мигрантов» в Москве, а о судьбе лезгинского анклава в Азербайджане - о наших оставленных там соотечественниках, которые не отказываются от российского гражданства желая умереть россиянами». На встрече с премьером представители «российских» народов напомнили власти об исторической роли России и необходимости проведения ею ответственной цивилизаторской внешней политики на территории постсоветского пространства,- заключает эксперт

На региональном уровне, политики часто в оправдании своих бездействии, ссылаются на отсутствие правового поля, в рамках которого могли бы полноценно отстаивается  интересы соотечественников, на несовершенство законодательства в этой сфере, ссылаясь на необходимость  принятия «специальных», дополнительных решений на федеральном уровне, на «уникальность» случая.  Анализ принятых законов в области защиты интересов соотечественников позволяет говорить о том, что должное отстаивание интересов наших соотечественников вполне возможно, при наличии политической воли.  

К слову, действующая программа, призванная максимально содействовать соотечественникам, желающим добровольно переселиться в РФ, не лишена минусов. Программа по оказанию содействию добровольному переселению в РФ, охватывает 36 субъектов РФ, и здесь главным недостатком, является не включение в список заселяемых регионов – территорию республики Дагестан. Со своей стороны «неразрешимость» проблем  жителей российских анклавов в Азербайджане, отчетливо показало все глубину этого просчета. Необходимо подчеркнуть, что Программа по добровольному переселению в РФ, действует до 31 декабря 2012 года – есть время доработать ее, внеся в документ необходимые изменения.

Вместе с тем, защита гражданских и политических прав соотечественников за рубежом должна оставаться одним  из приоритетных направлений внешней политики России, стратегически заинтересованной видеть зарубежных соотечественников полноправными, законопослушными гражданами своих стран, сохраняющими свою этнокультурную самобытность и способствующими развитию всесторонних дружественных связей с Россией на межгосударственном уровне.

Одновременно наличие влиятельной и консолидированной российской общины за рубежом отвечает национальным интересам России. В интересах самих общин оказавшихся за пределами российского государства сохранять свою национальную идентичность, импульсы к самоорганизации, связи с исторической родиной, действовать в интересах повышения авторитета России на международной арене, укрепления ее связи со страной проживания.

Алихан Амрахов